Obowiązujące dokumenty strategiczne Łodzi - Polityka Transportowa z 1997 roku i Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z 2010 nie są ze sobą spójne w sposobie widzenia organizacji transportu w mieście. Analiza Jarosława Ogrodowskiego.

29 stycznia 2011 roku minie 14 lat od momentu przyjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały wprowadzającej Politykę Transportową dla Miasta Łodzi. Dokument ten był w swoim czasie przełomowy. Porządkował miejskie myślenie o transporcie, wskazywał drogi rozwoju i sposób kształtowania komunikacji w mieście. Był jak na Łódź nowatorski i postępowy. Od tamtego czasu minęło wiele lat, po drodze ta sama Rada Miejska uchwaliła już kolejne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w Łodzi, które powinno być zgodne w swoim duchu z postanowieniami Polityki Transportowej. Czy rzeczywiście tak jest?

Rada Miejska przyjmując uchwałę wprowadzającą Politykę Transportową przyjęła za generalny cel „stworzenie warunków dla bardziej sprawnego i bezpiecznego - niż obecnie - przemieszczania osób i towarów, przy spełnieniu wymogów ograniczenia uciążliwości transportu dla środowiska. Modernizacja i rozwój systemu transportu służyć winien stymulowaniu rozwoju gospodarczego i ładu przestrzennego, poprawie wizerunku miasta oraz zmniejszeniu zróżnicowań w rozwoju i jakości życia w poszczególnych obszarach miasta. System transportowy miasta w swoim rozwoju winien nawiązywać do zewnętrznego systemu transportowego, a w szczególności do sieci autostrad, układu linii kolejowych i lotnisk.”

Z tego ogólnego zapisu wysnuto szereg konkretnych postulatów, takich jak:

• zapewnienie sprawności funkcjonowania transportu przy rosnącym poziomie motoryzacji,
• wzmocnienie rangi i poprawa jakości transportu zbiorowego,
• poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Postulaty te skonkretyzowano już w następnym akapicie, gdzie wskazano, że „spośród stojących do dyspozycji alternatywnych strategii: pro-samochodowej, miasta bez samochodu  i  zrównoważonego rozwoju przyjmuje się strategię zrównoważonego rozwoju, która zakłada uzyskanie takiego podziału zadań między transport zbiorowy i indywidualny, że złagodzone zostaną trudności w funkcjonowaniu systemu transportowego i uciążliwości dla środowiska powodowane przez nadmierny wzrost ruchu samochodowego.” Miasto miało zostać podzielone na trzy strefy (centralną, intensywnej zabudowy i peryferyjną) i dla każdej z nich określono oddzielny stosunek komunikacji zbiorowej do komunikacji indywidualnej. W dwóch pierwszych strefach bezwzględny priorytet przyznano komunikacji zbiorowej (w strefie pierwszej pisze się o ograniczeniu ruchu samochodowego, a wręcz o jego likwidacji w określonych obszarach), w strefie peryferyjnej dozwalając na większą podaż sieci drogowej, przy zapewnieniu jednak wysokiej jakości transportu zbiorowego łączącego peryferia z centrum. Całość flankowała uwaga, że „w okresie najbliższych lat uwaga skupiona będzie na bardziej efektywnym wykorzystaniu istniejącej infrastruktury i urządzeń oraz rehabilitacji zdegradowanych elementów systemu transportu i takiej jego modernizacji, aby w ciągu kilku lat radykalnie poprawić jakość transportu zbiorowego.”

Zalecania
Aby wszystko powyższe nie było tylko zbiorem pobożnych życzeń, uchwałodawca wyposażył Politykę Transportową w szereg szczegółowych zaleceń dotyczących wszystkich pól w których przewijają się kwestie transportu w mieście. Zalecenia te zostały pogrupowane w kilka pionów tematycznych, takich jak polityka planistyczna, kształtowanie transportu zbiorowego, kształtowania sieci drogowej i organizacji ruchu, parkowania oraz (last but not the least) ochrona środowiska. I tak przewidziano między innymi:

• stymulowanie koncentracji miejsc pracy, usług oraz budownictwa mieszkaniowego o dużej intensywności w centrum i obszarach dobrze obsłużonych transportem zbiorowym, w bezpośredniej bliskości przystanków transportu szynowego (kolej, tramwaj); towarzyszyć temu powinno przeciwdziałanie procesom dezintegracji (rozprzestrzeniania przestrzennego), powodującej wzrost ruchu i przewozów, zwłaszcza transportem samochodowym,
• stymulowanie przemieszania funkcji (mieszkaniowych, pracy, usług, rekreacji) w celu ograniczenia potrzeby podróżowania na większe odległości i stworzenia możliwości osiągnięcia celu podróży pieszo lub rowerem,
• uwzględnienie w projektowaniu urbanistycznym i architektonicznym potrzeb ruchu pieszego i rowerowego, w tym zapewnienie dogodnych i bezpiecznych dojść do przystanków transportu zbiorowego,
• wprowadzenie i egzekwowanie (przy wydawaniu pozwoleń na budowę) normatywu parkingowego, ustalającego minimalną (w strefach II i III) i dopuszczalną (w strefie I) liczbę miejsc parkingowych, którą musi zapewnić na swoim terenie inwestor,
• rezerwowanie w planach zagospodarowania przestrzennego, w bezpośrednim sąsiedztwie peryferyjnych przystanków transportu zbiorowego, terenów na parkingi w systemie Park and Ride (zaparkuj i jedź transportem publicznym),
• przywrócenie tramwajowi roli środka podstawowego w przewozach komunikacją zbiorową m.in. poprzez zahamowanie degradacji torowisk i taboru oraz sukcesywne modernizowanie tego systemu oraz zwiększenie zakresu uprzywilejowania tramwaju w ruchu miejskim,
• rozszerzenie zakresu stosowania obszarów (ciągów) wolnych od ruchu samochodowego, obszarów ruchu pieszego oraz stref ruchu uspokojonego (30 km/h),
• tworzenie systemu dróg rowerowych,
• działania organizacyjne i techniczne eliminujące utrudnienia ruchu pieszego przez samochody (parkowanie na chodnikach),
• budowę nowych parkingów (w tym wielopoziomowych) z tym, że liczba miejsc parkingowych będzie limitowana ze względu na konieczność zachowania równowagi między pojemnością układu ulicznego i podażą miejsc parkingowych (strefa centralna),
• budowę parkingów przy przystankach komunikacji szynowej i autobusu (system Park & Ride – osiedla mieszkaniowe i obszary peryferyjne).

Ponadto przewidziano konieczność przeprowadzenia szerokiej akcji informacyjnej wśród mieszkańców Łodzi oraz zobowiązano Zarząd Miasta do przeprowadzenia niezbędnych badań i analiz, prowadzących między innymi do stworzenia studium transportowego dla Łodzi.

Teoria a rzeczywistość
Jak łatwo zauważyć przeglądając pobieżnie wymienione przeze mnie kwestie, Polityka Transportowa pozostała głównie na papierze. Jej jedynymi wymiernymi efektami były reforma linii tramwajowych przeprowadzona 1 stycznia 2001 roku oraz powołanie organizatora ruchu w mieście w postaci Zarządu Dróg i Transportu. Pozostałe postulaty w najlepszym razie ignorowano, w najgorszym zaś jawnie postępowano im wbrew. Dość powiedzieć, że zlikwidowano torowiska tramwajowe w ulicach Rudzkiej (lipiec 1996), Łagiewnickiej (czerwiec 1998), Czerwonej i Wróblewskiego (luty 2008) oraz planuje się likwidację odcinka torowiska na ul. Aleksandrowskiej między ul. Szczecińską a Chochoła i za każdym razem było to związane z planowanymi poszerzeniami tych ulic. W związku z całkowitą atrofią planowania przestrzennego w mieście inwestycje o dużym znaczeniu lokowano na zupełnych peryferiach (fabryki Gilette i Dell na Nowym Józefowie i Olechowie, obie obsługiwane wyłącznie transportem samochodowym i liniami autobusowymi), podobnie jak nowe osiedla mieszkaniowe, tak komunalne (Olechów, Janów) jak i komercyjne (Zielony Romanów, Nowosolna i inne). Poza nieudaną próbą wprowadzenia tramwaju regionalnego nie podjęto też żadnych działań zmierzających do ujednolicenia taryf pomiędzy Łodzią a otaczającymi ją miastami, a istniejąca jeszcze sieć tramwajów podmiejskich chyli się ku upadkowi bez wyraźnych perspektyw na poprawę swej sytuacji.

Studium
Jednym z wytłumaczeń obecnej sytuacji planistycznej w mieście (brak planów miejscowych, brak studium komunikacyjnego) było niedostosowanie obowiązującego od 2002 roku poprzedniego studium zagospodarowania do nowych warunków społeczno ekonomicznych w mieście. Było to tłumaczenie dość dziwne, biorąc pod uwagę niedawną datę przyjęcia studium, które z definicji powinno obowiązywać przynajmniej kilkanaście lat, lecz miasto pod wodzą ówczesnego prezydenta Jerzego Kropiwnickiego podjęło decyzję o opracowaniu nowego dokumentu planistycznego. Prace nad kolejnym studium trwały kilkanaście miesięcy i w roku 2009 mogliśmy zobaczyć pierwsze ich efekty. Pierwsza wersja studium spotkała się z miażdżącą krytyką tak urbanistów jak i organizacji pozarządowych. Autorom zarzucano brak odpowiedniego przygotowania merytorycznego, brak odpowiednich badań i analiz oraz pojęciowy bałagan i niespójność. Kolejne wersje dokumentu wypływające przez cały rok 2009 były fascynującym obrazem łatania i fastrygowania dziur powstałych w tekście po wielokrotnych poprawkach, a wśród osób zainteresowanych tematem krążyło co najmniej kilka wersji studium różniących się między sobą zależnie od daty kolejnych publikacji. Dochodziło do tego, że na obradach Komisji Planu Przestrzennego Rady Miejskiej urzędnicy posługiwali się jedną wersją studium, a radnym dostarczono inną, wcześniejszą – już nieaktualną. Ostatecznie projekt Studium przedstawiono łodzianom do wglądu w grudniu 2009 i otrzymano do niego niemal 700 uwag i propozycji poprawek. Część z nich uwzględniono, część nie. Do tego wciąż trwały prace nad samym tekstem – po odwołaniu Jerzego Kropiwnickiego z urzędu prezydenta miasta w styczniu 2010 roku pod kierunkiem byłego architekta miasta Piotra Bilińskiego, który został społecznym doradcą po. prezydenta miasta Tomasza Sadzyńskiego powstał niewielki zespół doradczy złożony m.in. z przedstawicieli łódzkich organizacji pozarządowych (w tym autora tego tekstu), którego zadaniem było poprawienie tekstu studium, usunięcie z niego niekonsekwencji i najbardziej rażących błędów. Tak poprawiony tekst studium Rada Miejska przyjęła ostatecznie 27 października 2010 r.

Studium a transport
Teoretycznie nowe Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego powinno być w pełni kompatybilne i zgodne z Polityką Transportową choćby z tego powodu, że zostało uchwalone później, a Polityka Transportowa jest wciąż dokumentem obowiązującym. Niestety nie do końca tak jest.

Główne cele strategiczne pozostają zbieżne z tymi wskazanym w Polityce Transportowej. Obok zasady zrównoważonego rozwoju, przyznania priorytetu komunikacji zbiorowej nad indywidualną oraz poprawy standardów komunikacji zbiorowej wymieniono również „wykształcenie racjonalnego i realnego układu komunikacyjnego miasta” (s. 208), które sprowadza się do konieczności budowy systemu obwodnic wewnątrzmiejskich, mających docelowo umożliwić ograniczenie ruchu samochodowego w obszarze centralnym, wyeliminowanie z niego ruchu międzydzielnicowego i stworzenie możliwości dojazdu do niego komunikacją zbiorową. Nieco dalej (s. 208-209) przepisano wręcz z Polityki Transportowej definicję zrównoważonego transportu, co nie jest niczym złym – uniknięto w ten sposób rozdźwięku pomiędzy oboma dokumentami. Gdy jednak przejdziemy do szczegółowych rozwiązań proponowanych dla poprawy warunków standardów obsługi komunikacyjnej, oba dokumenty wydają się mieć wyraźnie inne spojrzenie na tę kwestię. Podczas gdy Polityka Transportowa zakładała bezwzględną dominację tramwaju w obszarze centralnym w stosunku do autobusu, studium postrzega oba środki komunikacji jako względnie równoprawne, dążąc jedynie do wyeliminowania konkurencji pomiędzy nimi (s. 209). Autorzy Studium wskazują również konkretne standardy dotyczące długości drogi dojścia do przystanku (400 i 800m odpowiednio dla obszaru śródmiejskiego i peryferiów) oraz maksymalnych napełnień pojazdów, precyzując tym samym zapisy Polityki Transportowej w tym względzie (s. 209).

Oba dokumenty pozostają jednak zgodne co do sposobów wprowadzenia przywilejów dla komunikacji zbiorowej poprzez wydzielanie osobnych pasów ruchu, zamykanie niektórych odcinków ulic dla komunikacji indywidualnej (Studium wskazuje tu przede wszystkim ulice o torowisku wbudowanym w jezdni), stworzenie obszarowego systemu sterowania ruchem w obszarze centralnym oraz budowę zintegrowanych węzłów komunikacyjnych, w tym parkingów Park & Ride (s. 209-210). Tutaj jednak następuje zasadnicza różnica pomiędzy Polityką a Studium. Pierwszy z dokumentów określał ściśle, że mogą one istnieć jedynie w strefie peryferyjnej, drugi zaś już tego nie precyzuje, wprowadzając nową kategorię parkingów nazwaną Park & Walk, które miałyby zostać zlokalizowane przy wewnętrznych obwodnicach śródmiejskich (s. 210). Takie rozwiązanie jest bardzo dyskusyjne, gdyż nie dość, że zachęca kierowców do pozostania w swoich samochodach i pominięcia komunikacji zbiorowej, to prowadzi również do zwiększenia ruchu samochodowego w samym centrum zgodnie z logiką, że skoro do celu został mi kilometr, to nie będę zostawiał samochodu i szedł dalej, ale zakończę nim podróż u samego celu. W powiązaniu z zapisem o budowie parkingów wielopoziomowych w obrębie ścisłego centrum miasta, co jeszcze bardziej wzmocni samochodowy ruch z i do śródmieścia zdanie to pozwala mieć uzasadnioną wątpliwość, czy rzeczywiście uda się osiągnąć faktyczne ograniczenie kołowego ruchu indywidualnego na tym obszarze, szczególnie, że w Studium nie znalazł się zapis o dostosowaniu ilości miejsc parkingowych do możliwości układu drogowego w centrum miasta. Nie wspomniano też o konieczności wyeliminowania uciążliwego dla pieszych parkowania na chodnikach, zadowalając się stwierdzeniem o ograniczeniu parkowania przykrawężnikowego (s. 213). Studium milczy również o wprowadzeniu strefy Tempo 30, co postulowała Polityka Transportowa. W zamian dostajemy obietnicę wprowadzenia ograniczenia prędkości do 30-40 km/h na niektórych ulicach, na których będzie współdzielony ruch samochodowy i rowerowy (s. 217).

Największe różnice pomiędzy oboma dokumentami występują w kwestii projektowanych inwestycji drogowych na obszarze całego miasta. O ile i w Studium i w Polityce podkreśla się konieczność odpowiedniego powiązania miasta z otaczającymi je autostradami i drogami ekspresowymi, o tyle oba dokumenty mają diametralnie różne spojrzenie na powstawanie i rozbudowę dróg wewnątrzmiejskich. Polityka Transportowa postuluje uzupełnienie obecnego systemu drogowego i dokończenie rozpoczętych inwestycji. Tymczasem Studium wprowadza cały szereg nowych inwestycji drogowych, w tym rozległy system trzech obwodnic miejskich (s. 213). Takie natężenie planowanych inwestycji drogowych nakazuje ponownie zadać pytanie o zrównoważony rozwój różnych środków komunikacji – Łódź podlega określonym warunkom ekonomicznym, które wykluczają możliwość realizacji tak rozległego planu inwestycyjnego w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. Przy szczupłości dostępnych środków uprawnioną wydaje się opinia, że tak szerokie inwestowanie w infrastrukturę drogową odbije się na jakości transportu zbiorowego, który przecież stanowić miał kręgosłup transportowy miasta i sam wymaga znacznych kwot na poprawę swego stanu. Kwot, co warto zauważyć, wielokrotnie jednak mniejszych niż te, które przeznaczone mają zostać na program drogowy.

Zastanawiające jest też, że autorzy Studium tak hojnie projektując nowe drogi, jedynie półgębkiem wypowiadają się o rozbudowie miejskiej sieci tramwajowej, która przecież ma wedle tego samego studium priorytet. Tutaj twórcy odpisali z Polityki Transportowej ostrożne stwierdzenie o uzupełnieniu sieci o niezbędne fragmenty, których powstanie jednak uzależniono od osobnych badań (s. 215). Jest to rażąca niekonsekwencja, gdyż jak widać nowe drogi takich badań najwyraźniej nie wymagają. Należy jednak w jednym punkcie oddać Studium sprawiedliwość – nie mówi się w nim o likwidacji odcinków sieci tramwajowej o małym natężeniu ruchu pasażerskiego, o czym wspominała Polityka Transportowa. Studium również w znacznie większym stopniu opisuje wykorzystanie istniejącej i przyszłej infrastruktury kolejowej na terenie miasta (s. 215-217) – jest to niewątpliwy efekt nadchodzącej przebudowy łódzkiego węzła kolejowego (nowy Dworzec Fabryczny, Kolej Dużych Prędkości, Łódzka Kolej Aglomeracyjna), która w roku 1997 wydawała się odległa i niezbyt realna. Wydaje się jednak, że szansa ta została w Studium wykorzystana nie w pełni i kolejowy podrozdział został doklejony pod koniec, nie mając wpływu na ukształtowaną już strategię obsługi transportowej centrum i pomijając niemal całkowicie szanse, jakie stwarza mający powstać pod Łodzią tunel średnicowy z możliwymi stacjami pośrednimi.

Najważniejszą jednak różnicą pomiędzy Polityką Transportową a nowym Studium jest podejście do zjawiska urban sprawl, czyli tzw. rozlewania się miasta. Polityka Transportowa wyraźnie zaznacza konieczność uporządkowania struktury wewnętrznej miasta i jego rozwoju do wewnątrz – wykorzystania pustych terenów, lokowania na zróżnicowanych inwestycji – usługowych, przemysłowych i mieszkaniowych. Studium przeciwnie. Rozszerzono w nim do ogromnych rozmiarów strefę zurbanizowaną (mapa – załącznik nr 5) i wyznaczono ogromne monokultury – mieszkaniowe, przemysłowe czy magazynowe (mapa - załącznik nr 4). Nie trzeba dużo czasu, by się domyślić, że utrwali to niekorzystną sytuację transportową w mieście, powtarzając błędy, jakie łódzcy planiści popełnili w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych zeszłego wieku. Miasto rozlane pod same swoje granice z definicji jest trudne do sprawnego obsłużenia komunikacją zbiorową, co wyzwala wzmożony popyt na transport samochodowy. Dodatkowo władze miejskie muszą ponosić ogromne koszty uzbrojenia nowych terenów, budowy prowadzących do nich dróg oraz strat powodowanych zwiększonym ruchem samochodowym poruszającym się między monokulturowymi obszarami. Autorzy Studium zdają się tego nie zauważać, nie proponując przemieszania funkcji i niemal w nieskończoność rozszerzając strefę zurbanizowaną, mimo niewyczerpania wolnych zasobów strefy obecnej. W tym polu Polityka Transportowa jest dokumentem znacznie nowocześniejszym i bardziej adekwatnym, lecz niestety całkowicie zignorowanym.

Czytając Politykę Transportową z roku 1997 i Studium uwarunkowań i zagospodarowania miasta z roku 2010 ma się wrażenie obcowania z dokumentami w istotnie różnym wieku. Jeden z nich pochodzi mentalnie jeszcze z poprzedniego stulecia i nie jest to bynajmniej ten, który powstał pod koniec zeszłego wieku. Polityka Transportowa jest dokumentem bezdyskusyjnie nowocześniejszym, w łódzkich warunkach wręcz nowatorskim. Studium przeciwnie – w wielu miejscach jest zachowawcze i łagodzi zapisy Polityki Transportowej zamiast je twórczo rozwijać i doprecyzowywać. Najbardziej widać to w podejściu do różnych środków transportu. Studium zauważa jedynie środki twarde – a więc transport zbiorowy i komunikację samochodową, niemal zupełnie pomijając transport miękki – rowery i ruch pieszy. Jak bardzo błędne jest takie myślenie pokazuje przykład miast zachodnich, gdzie znaczny procent przemieszczeń w mieście odbywa się właśnie pieszo bądź rowerem. Jednocześnie Studium popiera postawy, które usiłowała zwalczyć Polityka Transportowa – a więc dalsze rozlewanie się miasta i wymuszoną tym nadpodaż dróg, która w efekcie generuje dalszy przyrost liczby samochodów. W dzisiejszej sytuacji, gdy stoimy na granicy wydolności miejskiego systemu transportowego takie zachowawcze postępowanie dalece nie wystarcza. Potrzeba nam zastosowania rozwiązań, które przyjęto jeszcze w roku 1997 i natychmiastowej ich implementacji do mającego powstać studium komunikacyjnego Łodzi. To i tak program minimum, który może się okazać niewystarczający, ale to także jedyna szansa na uzdrowienie sytuacji w mieście. Pozostawiając zaś jedynie te zapisy, które znalazły się w Studium, gwarantujemy sobie, że najdalej za kilka lat staniemy wszyscy w jednym wielkim korku.

Jarosław Ogrodowski (Stowarzyszenie Fabrykancka)

Polityka transportowa Łodzi

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi